As catástrofes têm o potencial de perturbar gravemente as finanças públicas através de exigências adicionais em matéria de despesas, receitas limitadas, perspetivas de crescimento enfraquecidas e necessidades de financiamento mais elevadas. Em resposta à COVID-19, os governos em toda a África Subsariana viram as receitas caírem entre 10% e 15% em 2020, enquanto as despesas adicionais com a COVID-19 em todo o continente ultrapassaram 60 mil milhões de dólares americanos.[1]
A resiliência é, por conseguinte, uma preocupação crítica para os Ministérios das Finanças. Os sistemas sólidos de GFP são fundamentais para atenuar e gerir crises, embora tenham sido repetidamente considerados inadequados. Controlos de despesas rígidos, processos de contratação inadequados, ferramentas de acompanhamento das despesas subdesenvolvidas e relações orçamentais intergovernamentais fracas são alguns dos obstáculos da GFP à resiliência, destacados num relatório recente de políticas sobre Gestão resiliente das finanças públicas: práticas emergentes e implicações para o setor da saúde. O relatório, no qual este blogue se baseia fortemente, regista reflexões feitas pelo ReBUILD for Resilience Consortium, a CABRI, o Building Resilience in Ethiopia, o Oxford Policy Management, a Organização Mundial da Saúde e o Banco Mundial durante um webinar em novembro de 2022.
Ao longo do ciclo da GFP, existem oportunidades para adaptar ou alterar os processos existentes para aumentar a capacidade de resposta e resiliência a catástrofes. Isto pode acontecer no início de uma crise, de forma reativa, ou através do reforço proativo da resiliência em tempos normais.
Integração do risco de catástrofes nos processos de formulação de orçamentos
Quantificação dos riscos fiscais relacionados com catástrofes. No início do processo de orçamentação, quando um Ministério das Finanças projeta receitas agregadas e determina limites máximos de despesas, quantificar os riscos orçamentais relacionados com catástrofes pode ajudar o governo a compreender melhor o potencial custo fiscal das catástrofes e a prevê-las. Na Etiópia, o Ministério das Finanças expandiu o seu registo de risco fiscal para incluir riscos de seca, inundações, infestações de gafanhotos e epidemias.[2]
Reservas de contingência. As contingências de orçamento (tais como fundos de reserva ou orçamentos gerais de contingência) podem ser um instrumento útil para fazer face a despesas relacionadas com catástrofes. Os estudos efetuados pela CABRI acerca do Monitor de Resposta das Finanças Públicas à COVID-19 em África, revelaram que a maioria dos países africanos não tinha reservas de contingência internas para responder à pandemia e, onde o fizeram, não estavam adequadamente financiados. As restrições de espaço fiscal e os custos de oportunidade associados à manutenção de fundos numa reserva onde poderiam ficar inativos, são as principais razões pelas quais as reservas para catástrofes continuam a ser raras, apesar da frequência crescente de catástrofes. A utilização de contingências para o financiamento de riscos mais frequentes e menos graves é uma estratégia para limitar os potenciais custos de oportunidade.
Integração do risco de catástrofes nos processos de execução de orçamentos
Contratação de emergência. Os procedimentos de contratação de emergência aceleram a execução do orçamento durante uma catástrofe, mas o desempenho é irregular. A investigação da CABRI mostrou que, em consonância com as tendências globais, os esforços de contratação de emergência dos governos africanos não foram satisfatoriamente eficientes nem totalmente responsáveis.[3] Vários países não dispunham de disposições relativas à contratação de emergência e, nos casos em que existiam, não eram abrangentes ou estavam desatualizadas, o que obrigava os governos a emitir avisos de alerta adicionais. A existência de regulamentos de contratação de emergência abrangentes e eficazes, sistemas eletrónicos de contratação pública, um melhor planeamento da contratação pública e a coordenação entre as entidades responsáveis aumentariam a probabilidade de a aquisição e distribuição de bens que salvam vidas ser feita de forma atempada e responsável.
Redistribuição orçamental. As redistribuições orçamentais são uma ferramenta comum para responder a exigências de gastos imprevistos após uma catástrofe. A análise da CABRI a 50 países africanos concluiu que 36 produziram um orçamento suplementar em resposta à crise da COVID-19. Apesar da sua utilização generalizada, os procedimentos orçamentais suplementares são frequentemente menos transparentes e participativos, e representam um custo significativo em termos de receitas perdidas por despesas anuladas ou adiadas. Uma investigação do Centro de Proteção contra Catástrofes mostra que a institucionalização de processos prévios para quando e como devem ocorrer redistribuições orçamentais pode reduzir o tempo necessário para essas redistribuições e diminuir estes custos de oportunidade. Tal implicaria a identificação de elementos de despesas inviáveis, insuficientes ou de baixa prioridade, desenvolvimento de um modelo de decisões sobre a subutilização das despesas para utilização em caso de catástrofe posterior e a definição clara das políticas e processos a seguir na realização de redistribuições orçamentais.[4]
Integração do risco de catástrofes nos processos de relatórios e monitorização
Registo e transparência de despesas.
Os governos em África publicaram pouca informação sobre os gastos reais em relação aos planeados com a COVID-19.[5] As estruturas de contabilidade pública nem sempre estão preparadas para controlar as despesas de emergência. A alteração desta estrutura contabilística é um processo lento e difícil. Uma abordagem mais simples adotada por alguns governos tem sido ajustar os seus sistemas de informação de gestão financeira (FMIS) de formas inovadoras para monitorizar as despesas de emergência, mantendo simultaneamente as estruturas de codificação contabilística existentes. Por exemplo, na Etiópia, um sistema de identificação orçamental no FMIS assinala as despesas em todo o ciclo de catástrofes (redução dos riscos, preparação, resposta e recuperação). Durante a COVID-19, o FMIS do Benim foi modificado para monitorizar doações de bens relacionadas à pandemia, e o FMIS do Togo acompanha pagamentos de transferência de dinheiro, reduzindo o risco de fraudes ou atrasos.
Participação e responsabilidade. Durante a COVID-19, a participação dos cidadãos na formulação do orçamento foi, na sua maioria, inexistente ou com um tempo demasiado limitado para ser significativa. A supervisão parlamentar das despesas também sofreu, uma vez que os deputados dispuseram de menos tempo e informação para examinar os planos de despesas, ou estes foram totalmente ignorados. No entanto, vários parlamentos adotaram práticas "dinâmicas". O Parlamento sul-africano implementa um sistema plenário híbrido em cinco dias. As instituições superiores de auditoria têm sido eficazes na denúncia da corrupção e algumas realizaram auditorias rápidas/em tempo real. As Maurícias, a África do Sul e a Serra Leoa publicaram auditorias para fundos relacionados com a COVID-19 antes do final de 2020. No caso desta última, baseou-se na experiência adquirida com a crise do Ébola.
Surgiram conclusões importantes para reforçar a capacidade de resposta e a resiliência dos sistemas de GFP a catástrofes. A situação da pandemia da COVID-19 pode ter acalmado. No entanto, temos de continuar a documentar e a divulgar aprendizagens sobre o que funcionou e o que não funcionou durante esta crise, para que os responsáveis políticos a nível mundial possam tirar partido de crises passadas para preparar os seus sistemas de GFP para crises futuras.
[1] CABRI, 2021. Série do Monitor de Resposta das Finanças Públicas à COVID-19.
[2] Centro de Proteção de Desastres, 2023. Custo da oportunidade de redistribuições orçamentais relativas à COVID-19:Etiópia
[3] CABRI, 2021. Simplificação dos processos de contratação pública durante a COVID-19:Equilíbrio entre eficiência e responsabilidade
[4] Centro de Proteção de Desastres, 2023. Custo de oportunidade de redistribuições orçamentais relativas à Covid-19:Síntese entre Países
[5] IBP, 2021. Gestão de Fundos da COVID:A lacuna da responsabilidade.