A consolidação de tesouraria permite reunir toda a liquidez no Tesouro, assim assegurando a optimização da mesma mediante o aumento das pressões orçamentais. Para alcançar este objectivo de gestão de tesouraria, vários países encetaram a reforma da conta única do tesouro (CUT). Em teoria, esta reforma, ainda recente na maioria dos países da zona da UEMOA e da CEMAC, permite aos governos que a implementam gerirem melhor os seus compromissos, ao conhecer melhor a sua liquidez e dispor de recursos públicos susceptíveis de serem mobilizados com maior facilidade. No entanto, embora tenha sido implementada, a reforma não alcançou os objectivos pretendidos por razões de ordem política e técnica. Este é um desafio com que a República Centro-Africana se confronta.

Enquanto país de baixo rendimento e politicamente instável, a República Centro-Africana enfrenta pressões significativas de fluxos de tesouraria relacionadas com o baixo nível de mobilização de recursos internos para fazer face às despesas. Neste domínio, as receitas internas da RCA são umas das mais baixas da África Subsaariana (8,2% do PIB[i]), reflexo da profunda fragilidade estrutural do sistema fiscal. A título de exemplo, nos últimos 5 anos, os objectivos orçamentais, nomeadamente no que se refere às receitas fiscais, não foram alcançados.[ii] Este fraco desempenho deve-se, em parte, ao incumprimento de um número significativo de critérios de desempenho quantitativos, nomeadamente a baixa mobilização das receitas fiscais e a consolidação na CUT das receitas anteriormente arrecadas pelas entidades públicas.[iii]

O fraco desempenho das entidades públicas continua a gerar grandes preocupações para o Ministério das Finanças e do Orçamento (MFO). Com o intuito de assegurar uma gestão de tesouraria mais eficiente, o MFO encetou uma reforma nos termos do artigo 10.º da lei de finanças inicial de 2019. A reforma, que confere a tutela financeira das entidades públicas ao MFO, deverá também permitir que o Tesouro Público consolide na CUT toda a liquidez detida pelas entidades públicas (artigo 26.º). Embora tenha sido possível, no início da reforma, realizar acções como o encerramento de determinadas contas abertas por entidades públicas junto de bancos comerciais, é de notar que, até à data, o Tesouro não conseguiu captar todas as receitas arrecadadas pelas entidades públicas. Por exemplo, a execução das receitas das entidades públicas diminuiu de 78% em 2016 para 45% em 2019. No final de Janeiro de 2020, a previsão orçamental mensal das entidades públicas era de 814 milhões, face a um total de 337 milhões, ou seja, uma taxa de execução de 41%, enquanto, no mesmo período em 2019, antes da operacionalização desta reforma, as estruturas visadas mobilizaram em seu nome 907 milhões, ou seja, três vezes o montante arrecadado em Janeiro de 2020. No final de março de 2020, após a reforma de tutela financeira, a taxa de execução das receitas das entidades públicas era de apenas 20%. Em termos dos impactos, regista-se o risco de um agravamento das pressões sobre os fluxos de tesouraria e da redução dos desembolsos para os ministérios, departamentos, CAS e fundos, o que levará ao enfraquecimento do funcionamento das estruturas.

Com vista a analisar mais a fundo este problema das finanças públicas e encontrar soluções duradouras, uma equipa de técnicos do MFO encetou um percurso de 12 meses para aplicar uma abordagem de adaptação iterativa para resolver o seu problema. O primeiro passo no compromisso da equipa consistiu em definir o problema e identificar as suas eventuais causas.

A diversidade da equipa contribuiu para que fosse adoptada uma abordagem abrangente em relação ao problema, face à presença na equipa de técnicos de contas e de funcionários das entidades públicas objecto da reforma. Este processo consistiu também na recolha de dados e de elementos comprovativos que permitiram à equipa identificar os pontos de entrada para encetar o seu trabalho.

A equipa percebeu a premência de desenvolver uma organização de trabalho rigorosa para prosseguir com as suas actividades. Por conseguinte, a equipa identificou regras de trabalho que consistiram em identificar a frequência e o local de encontro, repartir as tarefas e as responsabilidades, e identificar um sistema de monitorização contínua com o orientador da CABRI. Num contexto de pandemia e distanciamento social, a realização de reuniões de acompanhamento ao recorrer a modalidades de comunicação virtual com uma agenda precisa tem sido de extrema importância.

Um dos principais factores de sucesso no processo de resolução do problema foi a obtenção e a manutenção da “bênção” da hierarquia política e técnica, como também das partes interessadas afectadas ou susceptíveis de influenciar a solução ao problema. A equipa apercebeu-se desta necessidade logo à partida e encetou o diálogo através da realização de encontros e a apresentação de relatórios periódicos à entidade autorizadora sobre o progresso das actividades e os desafios previstos. A definição do problema revelou ser de cabal importância neste processo, pois permitiu à equipa chamar a atenção para a necessidade de transformação e de criar coligações de partes interessadas, incluindo os serviços de contas públicas do Tesouro (ACCT) e a Direção Central das Colectividades e das Entidades Públicas (DCCOP).

De igual modo, a adopção de um mecanismo de acompanhamento com ciclos curtos de retroinformação permitiu avançar com mais celeridade em relação às causas fundamentais do problema e assegurar o empenho contínuo das equipas. Através de consultas físicas e de inquéritos junto de entidades públicas, a equipa ficou a conhecer os sentimentos das partes interessadas em relação ao problema e obteve as recomendações das mesmas. Em particular, as consultas revelaram um desconhecimento dos textos de reforma, o que levou à fraca apropriação da mesma por parte dos intervenientes. Além disso, o atraso no desembolso das dotações foi identificado pelas entidades como uma das razões pelo nível baixo de receitas contabilizadas na CUT. Tendo em conta que o sucesso da reforma da GFP tem mais a ver com aspectos não técnicos e com a gestão da mudança, este exercício de envolvimento das partes interessadas revelou ser muito proveitoso pois promoveu uma maior aceitação do trabalho e incentivou as partes interessadas a comprometerem-se a apoiar esta reforma.

Embora a execução das reformas em matéria das finanças públicas seja um processo a longo prazo, a experiência do programa RCFP permitiu registar alguns progressos significativos. A equipa conseguiu influenciar a agenda nacional de implementação das reformas, ao insistir na necessidade de integrar e sensibilizar as partes interessadas a respeito das mudanças operacionais introduzidas pelos novos textos. Isto levou à promoção de um workshop de sensibilização e de capacitação dos técnicos de contas das entidades públicas. O workshop apresentou uma oportunidade para a equipa e peritos do MFO analisaram as mudanças mais importantes induzidas pela reforma e partilharem as experiências de certas entidades públicas que se destacam em termos de preparação orçamental e consolidação de recursos, nomeadamente o Fundo de Manutenção Rodoviária (FER).