A abordagem de desvio positivo em relação à reforma da GFP

O desvio positivo (DP) ocorre quando indivíduos ou grupos de indivíduos concebem formas diferentes de analisar e lidar com problemas complexos, embora tenham recursos semelhantes aos dos seus pares. Uma abordagem de DP passa pelo desenvolvimento de um plano que promova a adopção dos comportamentos e estratégias bem-sucedidos. A aplicação mais notável deste conceito foi por Monique e Jerry Sternin na década de 1990, no trabalho que encetaram para reduzir a desnutrição em várias aldeias no Vietnam [1]. Desde então, a abordagem tem sido aplicada em vários campos, desde o VIH/SIDA até a reforma agrária, e espera-se que venha a apresentar alternativas viáveis às melhores práticas em matéria das reformas da GFP.

Acreditamos que a aprendizagem e a aplicação do DP são particularmente relevantes para resolver problemas de GFP – sobretudo os que se integram em sistemas sociais complexos, que exigem mudanças comportamentais, e que continuam a manifestar-se apesar de repetidas tentativas de impor soluções para problemas que não são bem compreendidos. Na óptica de pretender entender melhor “o que funciona, quando e como”, a CABRI é a organização de vanguarda no que toca à aplicação da abordagem de DP ao procurar melhorar a funcionalidade dos sistemas de GFP. Neste domínio, está previsto o lançamento da série “Casos de Desvio Positivo na Gestão das Finanças Públicas”, começando com um estudo sobre os comités orçamentais sectoriais na Gâmbia.

A análise da eficácia dos comités orçamentais foi iniciada por uma equipa do Ministério das Finanças e da Economia da Gâmbia (MoFEA) que participou no Programa de Reforço das Capacidades de GFP, promovido pela CABRI em 2017. Esta nova análise do papel dos comités orçamentais foi encetada após se terem apercebido de que o bom ou mau funcionamento dos comités estava associado às elevadas taxas de reafectação e de pagamentos em atraso. O estudo visava examinar o funcionamento dos comités orçamentais em quatro Ministérios, Departamentos e Agências (MDA) na Gâmbia, tendo destacado um maior nível de funcionamento no Ministério do Ensino Básico e Secundário (MoBSE), e identificado os diferentes processos e estruturas que explicam o desvio.

Divulgação de inovações locais na prática

A CABRI e o MoFEA organizaram uma oficina no dia 31 de Outubro de 2018 em Banjul, com representantes superiores de 25 MDA para apresentar as conclusões do estudo em matéria do DP, promover um intercâmbio sobre as ilações colhidas e estimular o desenvolvimento de novas ideias destinadas a melhorar o funcionamento dos comités orçamentais.

Na generalidade, a oficina foi liderada por funcionários do MoFEA que apresentaram comunicações sobre o papel e a importância dos comités orçamentais para o processo orçamental, e as normas comportamentais prevalecentes nos MDA. A comunicação da CABRI sobre as conclusões do estudo foi acompanhada de comentários críticos sobre o “como” e o “porquê” pelo antigo Secretário Permanente do MoBSE, Mohammed Jallow, cujas explicações sugeriam que a inovação deve surgir, e ser promovida, pelo próprio ministério.

Embora a criação e as competências dos comités orçamentais estivessem previstos nos regulamentos financeiros, apenas alguns MDA possuíam comités funcionais. No workshop de Banjul, os MDA descreveram as dificuldades que tinham enfrentado em estabelecer comités orçamentais funcionais, a saber a insuficiência de verbas, os desafios de coordenação associados a ministérios mais descentralizados e a reduzida capacidade do comité orçamental. Ao contrário do MoBSE, que enfrentava desafios semelhantes, o comité orçamental em funcionamento servia para amenizar esses desafios. Isto foi alcançado garças à gestão activa do orçamento, reuniões mensais, clareza sobre os papéis e responsabilidades, e a promoção de uma cultura de responsabilização e engajamento.

O comité orçamental em bom funcionamento permite que o MoBSE seja capaz de fortalecer o vínculo entre os planos de despesa e as prioridades do sector, o que é evidente na forma como as despesas são reprioritizadas no decorrer da execução. Por exemplo, ao contrário de muitos MDA, o MoBSE reafecta muito menos verbas para reforçar o orçamento destinado às viagens internacionais – existem casos em que o MoBSE transferiu verbas destinadas a despesas de viagem para fazer face a outras prioridades.

Passos seguintes e conclusões

Através de debates moderados em grupo na oficina subordinada ao DP em Banjul, e com base nas dicas avançadas pelo MoBSE, cada MDA elaborou um plano de acção que detalhava as medidas que pretendiam tomar nas duas semanas, nos dois meses e nos seis meses a seguir à oficina, e que incluíam:

• Conscientização sobre os benefícios de um comité orçamental funcional que integrasse os quadros superiores;

• Realização de uma visita de estudo ao MoBSE e partilha das ilações colhidas dessa experiência;

• Elaboração de termos de referência e de princípios orientadores para os seus respectivos comités orçamentais;

• Garantir que o comité orçamental se reunisse para desenvolver um plano de tesouraria para o exercício seguinte.

Os MDA que participaram na oficina manifestaram o interesse em substituir a abordagem descendente e a tomada unilateral de decisões em relação ao orçamento durante a execução do mesmo, por uma abordagem mais participativa e consultiva.

A mudança da forma (o mero estabelecimento de um comité do orçamento) para o funcionamento (a participação activa do comité orçamental em todas as etapas do processo orçamental para assegurar a devida afectação dos recursos, com vista a alcançar os objectivos políticos sectoriais) é um desafio contínuo para as reformas de GFP em África. A legitimidade do comité orçamental como um instrumento eficaz para a gestão do orçamento deve fundamentar-se no entendimento, pelos MDA, das potenciais vantagens que apresenta, e não apenas por ser prescrito por lei. Isto é fundamental para manter o compromisso dos MDA para com as acções identificadas durante a oficina e a disposição para o trabalho adicional. Estes esforços devem ser apoiados a longo prazo pelos agentes locais, sempre presentes.