Este blog de Gestão das Finanças Públicas foi publicado no site do Fundo Monetário Internacional em 27 de setembro de 2021

As recentes avaliações dos impactos das formas tradicionais de ajuda no domínio da GFP revelaram que os progressos observados têm se centrado principalmente nas leis ou nas práticas de GFP ao invés de nos resultados de GFP. Neste domínio, muitos países introduziram quadros de despesa de médio prazo que não melhoraram nem credibilidade do orçamento nem o alinhamento entre os orçamentos e os planos. Em resposta a esses desafios, um grupo de académicos da Kennedy School da Universidade de Harvard [1] publicaram a obra “Building State Capability: Evidence, Analysis, Action - proposing a different approach to institutional reform” (reforço das capacidades do Estado: Evidência, Análise, Acção – propondo uma abordagem diferente à reforma institucional. Esta abordagem é conhecida por Adaptação Iterativa Centrada nos Problemas, ou PDIA.

Na altura, a abordagem PDIA foi recebida com algum cepticismo salutar pela comunidade internacional, em parte devido à ausência de provas da aplicabilidade geral dos aspectos teóricos. Agindo na qualidade de laboratório experimental para a abordagem PDIA, a CABRI tem acompanhado este debate com grande interesse. Desde 2017, a CABRI tem vindo a trabalhar com mais de 30 equipas de países africanos, como o intuito de implementar o Programa de Reforço de Capacidades de Finanças Públicas (BPFC).

Uma avaliação externa recente, realizada a pedido da Fundação Bill & Melinda Gates, constatou algum apoio pela abordagem PDIA. Três das seis equipas nacionais [2] que participaram no programa de 2018 registaram progressos tangíveis na resolução de problemas complexos de finanças públicas ao aplicar a abordagem PDIA. Estes são resultados notáveis, atendendo ao facto de que o estudo foi concluído em apenas oito meses e que dizia respeito a problemas complexos em países onde as abordagens tradicionais não haviam produzido efeitos. Os resultados também se comparam relativamente bem com as taxas de insucesso de 50 a 70 por cento dos projectos de assistência técnica de longo prazo no domínio das reformas (Andrews, 2013).

Até nos três casos em que os progressos não foram tão expressivos, o estudo forneceu orientações a respeito dos ajustamentos a fazer, reforçando a noção de que os princípios do PDIA continuam válidos. Seguem-se algumas lições importantes:

A primeira é que a identificação do problema inerente à política é imprescindível para as reformas adquirirem tracção tanto a nível político quanto administrativo. Na República Centro-Africana (RCA), por exemplo, uma narrativa convincente relativa à subexecução dos projectos de capital permitiu mobilizar os decisores e gerar iniciativas de reforma. As reformas centradas nos problemas não são nem novas nem controversas. No entanto, o processo de identificação de um problema relevante exige trabalho, a recolha de (novos) dados, o desenvolvimento de capacidades analíticas para identificar o problema, e o desenvolvimento de consensos internos entre as partes interessadas e os decisores políticos. Mas a recompensa é que a reforma passa a focar no problema funcional específico (por exemplo, reduzir os custos inflacionados dos bens adquiridos pelo governo), em vez de melhorar os procedimentos que não estão estreitamente associados ao problema definido (por exemplo, elaborar legislação que obrigue à criação de uma comissão de contratação pública).

A segunda é que as soluções apropriadas podem surgir de um processo de experimentação, iteração e adaptação. Isto permite à equipa de investigação identificar os obstáculos associados aos incentivos e às capacidades subjacentes das partes interessadas, e daí identificar eventuais soluções. Por exemplo, no caso da RCA, a equipa visou sensibilizar e avaliar as deficiências a nível das capacidades dos principais ministérios para implementar regulamentos de contratação pública – um dos motivos pela fraca execução dos orçamentos de capital. Através do diálogo com as partes interessadas, a equipa identificou também desafios críticos a nível da comunicação entre as agências, tendo sido alcançadas soluções pelo compromisso e pela colaboração. As agências de desenvolvimento podem considerar formas mais flexíveis de implementar reformas, para além dos limites dos quadros lógicos lineares que potencialmente ignoram o processo adaptativo necessário para alcançar o consenso.

A terceira é que a criação de equipas e o desenvolvimento de capacidades institucionais são elementos essenciais para encontrar uma solução sustentável aos problemas. Estas capacidades não só exigem competências técnicas, mas também a capacidade de as equipas promoverem a coordenação entre as agências governamentais, aplicarem reflexões críticas aos problemas complexos que enfrentam, e identificarem o que funciona e o que não funciona. Ao apoiar as instituições é importante conciliar cuidadosamente a prestação de orientações técnicas ao promover a apropriação dos programas de reforma pelas equipas e o reforço das “capacidades de aprendizagem” no seio das instituições.

Em conclusão, a abordagem do PDIA não fornece necessariamente uma solução exaustiva para as reformas do sector público. Mas poderia facilmente complementar as formas tradicionais de assistência ao identificar e lidar com as deficiências de capacidades através de um processo liderado por um país que tenha em conta o contexto local. Conforme referido no recente relatório de avaliação externa:

Em cada um destes três países, a solução dos problemas de GFP exigiu a aplicação de uma gama de soluções técnicas e uma atenção sistemática […] aos aspectos subjacentes que influenciavam as relações e os incentivos. É difícil, senão impossível, conceber que uma tal combinação de medidas possa ser desenvolvida com eficácia por uma equipa externa: no mínimo, a liderança e o diálogo significativos a nível local teriam sido essenciais. É igualmente difícil imaginar progressos deste tipo sem que seja adoptado um processo iterativo centrado nos problemas.

[1] Lant Pritchett, Matt Andrews, e Michael Woolcock.

[2] Os seis países objecto de estudo são: a República Centro-Africana, a Côte d’Ivoire, o Gana, o Lesoto, a Libéria, e a Nigéria.