De 21 a 22 de Agosto de 2023, um membro da equipa da CABRI, Joana Bento, viajou a Maputo para visitar a equipa que participa no Desenvolvimento de Capacidades de Finanças Públicas para a melhoria dos serviços sociais para crianças (BPFCC), um programa conjunto com o UNICEF. A visita teve como objectivo fazer um balanço do trabalho da equipa no esforço para resolver o problema identificado durante o Framing Workshop, nomeadamente “a fragilidade na implementação de programas sectoriais transversais”. O problema insere-se no âmbito da reforma em curso do Subsistema de Planeamento e Orçamentação (SPO), que irá, em parte, impulsionar a implementação de uma abordagem de Orçamentação Baseada em Programas (OBP).
Nas últimas duas décadas, quase todos os países de África começaram a introduzir alguma forma de OBP. O OPR visa reforçar as ligações entre as políticas e os planos de despesas. Muda o foco dos processos orçamentais do controlo de insumos para a produção de resultados mensuráveis.Embora a ideia pareça simples, o OBP envolve uma reestruturação de funções dentro das instituições governamentais, uma mudança cultural orientada para a responsabilização e a gestão do desempenho, juntamente com a construção gradual de capacidades locais.
Em muitos países africanos, o impacto do OBP tem sido observado com mais frequência na fase de formulação do orçamento, mas tem sido mais limitado no que diz respeito ao reforço da gestão do desempenho, à melhoria das decisões de afectação ou ao reforço da responsabilização.Durante a visita, a CABRI pôde partilhar algumas experiências da introdução do OBP noutros países africanos e algumas lições relativas aos factores de sucesso na implementação eficaz das reformas do OBP.
Alcançar um PBB funcional é um processo contínuo e de longo prazo. Muitos países que introduziram o OBP pela primeira vez no início da década de 2000, só o implementaram totalmente mais de uma década depois e estão num estado perpétuo de adaptação e iteração. Dentro deste período, os países seguem frequentemente três fases distintas (por vezes sobrepostas).
| 1ª etapa: Apresentacional | 2ª etapa: Execução/gestão | 3ª etapa: Link de desempenho |
|---|---|---|
| - O orçamento é reorganizado em torno de programas, com mandatos e objectivos claros.Estes programas são subdivididos em subprogramas, resultados, atividades e insumos. | - Existe uma gestão eficaz em modo de programa, o que implica: | - As informações de desempenho são efetivamente usadas para informar decisões alocativas. |
| - O orçamento é apresentado à Assembleia Nacional (inicialmente pode ser apresentado como um anexo ao orçamento “tradicional”). | - Os gestores de programas são identificados e têm mandatos claros e responsabilidades definidas associadas a esta nova função | |
| - Assembleia Nacional aprova despesas orçamentais por programas. | - Maior flexibilidade nos controlos de despesas a nível do programa | |
| - Os sistemas de classificação/contabilidade permitem o acompanhamento das despesas e a elaboração de relatórios adequados a nível do programa | ||
| - Acompanhamento e relatórios de desempenho, incluindo resultados e realização de objetivos | ||
| - Etc. |
Muitos países em África tiveram dificuldade em ultrapassar a primeira fase do OBP de apresentação, em parte porque subestimaram as implicações de longo alcance desta reforma. Por exemplo, o OBP exige uma capacidade considerável de gestão orçamental nos ministérios que realizam despesas, que se tornam cada vez mais responsáveis pela gestão orçamental e, portanto, precisam de ser capazes de acompanhar e controlar as despesas. Uma questão fundamental é que, em muitos países africanos, estas funções têm sido tradicionalmente desempenhadas por um poderoso Ministério das Finanças central, que tem sido relutante em abrir mão do controlo (CABRI, 2014). O resultado é que, em muitos locais, o OBP assistiu à proliferação de controlos de despesas, o que tornou a orçamentação mais complexa e mais difícil de gerir (Banco Mundial, 2022).
Além disso, o OBP exige certas condições prévias, tais como a introdução de novas leis sobre finanças públicas, um quadro credível de despesas a médio prazo, a integração efectiva dos processos orçamentais de despesas recorrentes e de capital, entre outras. Na sua advertência aos países de baixo rendimento, Schick (1998) recomenda que os países “devem ser capazes de controlar os insumos antes de serem chamados a controlar os produtos; eles devem ser capazes de contabilizar o dinheiro antes de serem solicitados a contabilizar os custos;eles devem obedecer a regras uniformes antes de serem autorizados a estabelecer as suas próprias regras”. Dado que a OPPR é uma reforma complexa e abrangente, os políticos e funcionários devem concentrar-se primeiro nos princípios básicos da GFP.
O OBP herdará e agravará as questões “básicas” de GFP já existentes. A este respeito, será fundamental que o governo de Moçambique tenha acesso adequado à prontidão dos sistemas de GFP e resolva as questões básicas antes de pressionar pela implementação completa do OBP. A este respeito, será importante que a equipa desvende ainda mais as principais causas que levam à fragilidade na implementação dos programas, que não serão abordadas apenas com a introdução do OBP. Por exemplo, os problemas na implementação de programas transversais herdarão certamente os problemas básicos há muito persistentes no ciclo de gestão do investimento público (ou seja, priorização e avaliação de necessidades, processo de avaliação, elaboração de relatórios, monitorização e avaliação). Compreender o que funciona e o que não funciona neste ciclo, e abordar as lacunas existentes, garantirá que Moçambique reforce as capacidades e os sistemas que apoiarão os alicerces do OBP.