Em Setembro de 2024, a CABRI concluiu a primeira fase de uma nova área de trabalho sobre o Reforço da Gestão Digital das Finanças Públicas (GFP) em África. Esta primeira fase de trabalho procurou formar uma imagem das trajectórias digitais prosseguidas pelos países africanos, dos desafios que enfrentaram e dos êxitos logrados. Em dois webinars (1º webinar, 2º webinar) e quatro estudos de país no Quénia, no Ruanda, em Benim e na África do Sul, a CABRI procurou:
- Aprofundar a compreensão dos desafios comuns enfrentados ao implementar reformas digitais para melhorar a funcionalidade da GFP e a prestação de serviços
- Identificar as diferentes modalidades adoptadas para superar estes desafios
- Colaborar na definição das acções futuras da CABRI neste espaço, com base nos comentários recebidos e nas necessidades dos países.
Os debates durante a primeira fase permitiram confirmar que os participantes consideravam as ferramentas digitais um factor determinante para a transformação da gestão das finanças públicas. Todos os países estão a introduzir ferramentas ou módulos com vista a robustecer os seus sistemas de GFP – seja pelo viés de melhorar a eficiência dos processos, aumentar a transparência financeira ou fortalecer a prestação de contas por parte dos intervenientes. Trata-se, todavia, de um processo desafiador que exige uma equipa multidisciplinar, como também revisões e adaptações periódicas.
A partir das discussões, a CABRI identificou alguns temas e desafios comuns que servirão de base na concepção da próxima fase do trabalho – começando com a Conferência Internacional sobre as Finanças Públicas na Era Digital, promovida pela CABRI em colaboração com a ODI e que decorrerá em Novembro, em Joanesburgo, na África do Sul. Segue uma análise dos três temas comuns:
1. Os países estão cada vez mais a adoptar uma abordagem modular ou incremental em relação às reformas digitais da GFP, mas continuam a ter dificuldade em tirar o máximo proveito desta metodologia.
Todos os quatro países objecto de estudo têm vindo a afastar-se de uma abordagem de "big bang", que consiste no planeamento da digitalização de todas as facetas da GFP em simultâneo. Foram relatados exemplos de como novas ferramentas foram introduzidas e testadas com os utilizadores finais antes da implantação geral e antes do sistema existente ser substituído. O Benim, por exemplo, referiu que um novo sistema iria funcionar em paralelo com os antigos sistemas digitais, até que a fiabilidade e a credibilidade dos dados pudessem ser asseguradas. Isto permite obter a apropriação dos utilizadores e fazer os ajustes necessários da ferramenta durante a implementação.
O sucesso desta abordagem exige fortes capacidades de gestão de programas. A capacitação para a GFP digital incide fortemente no desenvolvimento de capacidades internas dos programadores e desenvolvedores de software. No entanto, durante o segundo webinar, a “resistência à mudança” foi citada como o desafio de gestão mais comum nos processos digitais de GFP, o que sugere que é necessário um trabalho mais afincada no desenvolvimento de capacidades de gestão de programas para adoptar uma abordagem incremental no que respeita ao desenvolvimento de sistemas digitais de GFP.
A par disto, a abordagem modular deve idealmente assentar em normas sólidas relativamente a dados para permitir a interoperabilidade e articulação com as iniciativas e estratégias nacionais gerais em matéria da digitalização. Por exemplo, “blocos” digitais reutilizáveis e conectados, como as plataformas digitais da administração pública, podem contribuir para evitar a duplicação do desenvolvimento de sistemas entre ministérios e assegurar a interligação dos sistemas de GFP às estruturas globais de governação digital. A articulação entre as estratégias nacionais e as prioridades da GFP digital parece ainda ser fraca em muitos contextos. Esta situação foi melhorada nos países em que a estratégia nacional foi associada à responsabilidade e aos meios para impor o cumprimento em todas as instituições públicas por um Ministério das TIC ou outro equiparado.
2. As decisões relativas às ferramentas digitais para a GFP fundamentam-se geralmente na eficiência dos processos do ministério das finanças, mas melhorias na generalidade dos objectivos de funcionalidade de GFP ou nas experiências além do MdF estão omissas em muitos lugares.
Nos estudos de país, a CABRI pretendia perceber como os sistemas digitais são utilizados para robustecer a funcionalidade subjacente de um sistema de GFP, tendo em conta que os projectos de digitalização devem ser vistos como um meio para atingir um fim, mas a escala de implementação pode torná-la num fim. Ou seja, não é a conclusão e implantação da ferramenta digital que marca o sucesso de um projecto de digitalização, mas sim a forma como melhora a utilização dos recursos financeiros em prol dos cidadãos.
Estes resultados alinham-se com as discussões com os países a partir da primeira fase. A experiência em muitos países revela que os sistemas digitais melhoraram a disponibilidade de dados, a capacidade de acompanhar as despesas ou a eficiência dos controlos orçamentais. Os impactos da GFP, em termos de medição do desempenho dos fundos utilizados para a prestação de serviços aos cidadãos, e do nível de desempenho eram menos evidentes. Isto sugere que os países adoptaram uma abordagem faseada em que a agenda de reformas digitais começa com os “frutos mais fáceis de colher”, ou seja, melhorar a coerência e a exaustividade dos dados, a capacidade de rastrear incoerências e a automatização de controlos, e imposição da rastreabilidade dos fundos. Posto isto, as reformas em matéria da gestão digital das finanças públicas devem começar por visar os objectivos superiores associados à funcionalidade da GFP, tais como a responsabilização, a medição do desempenho e a previsão avançada.
Um desafio comum identificado foi como fazer a ponte entre a equipa técnica de TI, os proprietários dos processos de negócios e as expectativas dos utilizadores finais. Por vezes, o processo subjacente da GFP não está claro ou está numa forma optimizada para permitir uma forte funcionalidade ou resultados de GFP. Este foi o caso em pelo menos um estudo de país, onde um sistema de orçamentação digitalizada melhorou a eficiência da orçamentação, mas carecia da capacidade de utilização de dados para melhorar a credibilidade orçamental.
Importa analisar a questão para além dos ministérios das finanças, para compreender as experiências dos ministérios sectoriais, das entidades descentralizadas, das empresas públicas e dos cidadãos no que diz respeito aos sistemas de GFP. Uma verdadeira estratégia digital de GFP e uma abordagem de implementação devem considerar cada uma destes intervenientes como elementos que contribuem para a concepção, o reforço e a implantação dos sistemas digitais. Por exemplo, muitos dos sistemas de GFP abordados durante este estudo consideraram a transferência interna para uma autoridade local como a etapa final do sistema de GFP, sem poderem acompanhar a prestação real de serviços para garantir que o financiamento contribui para o alcance dos resultados previstos para os cidadãos.
3. Os ministérios estão interessados em conhecer melhor o que os outros países fizeram e como podem avaliar seu próprio progresso nesta trajectória rumo à digitalização.
Alguns países mencionaram a necessidade de mais recursos para poderem avaliar o seu progresso e aprender dos seus pares. Existem já vários recursos que facilitam a auto-avaliação. Os recursos em linha disponíveis ao sector público incluem as 12 áreas de transformação digital da OCDE, as Orientações para a Digitalização/metodologia DIGIT do FMI, e a abordagem Modular iFMIS do FMI. Existem ainda muitas normas desenvolvidas pelo sector privado que podem ser utilizadas para avaliar o progresso dos investimentos digitais no sector público: a abordagem CobIT da associação de auditoria e controlo de sistemas de informação (ISACA), e a biblioteca da ITIL, normas ISO a saber as normas ISO27001 e ISO27005 em matéria da segurança, a abordagem ADKAR (Consciencialização, Desejo, Conhecimento, Capacidade, Reforço) relativa à gestão da mudança, e muitas outras.
O que parece estar omisso é uma análise das actividades digitais realizadas no continente africano, e como os países superaram os desafios nos seus contextos – ou seja, oportunidades para partilhar as experiências práticas da reforma digital.
A CABRI está a explorar como pode contribuir para colmatar esta lacuna – a começar pela Conferência Internacional sobre as Finanças Públicas na Era Digital, promovida pela CABRI em colaboração com a ODI. Durante os dias 19 e 20 de Novembro, os funcionários nacionais e peritos técnicos irão partilhar os seus conhecimentos e experiências no que respeita à introdução de sistemas digitais. No primeiro dia, será analisado como os sistemas digitais têm sido utilizados nos processos de GFP, e no segundo dia será explorado o papel desempenhado pelos ministérios das finanças quanto à promoção e utilização de infra-estruturas públicas digitais – para além das ferramentas digitais do próprio MdF. Consulte a página do evento para se inscrever e assistir no modo virtual ou presencial, e assine a Budget and Bytes da ODI para actualizações periódicas.