Avec le soutien de la Fondation Bill et Melinda Gates, CABRI a récemment lancé un nouveau domaine de travail : Améliorer la gestion numérique des finances publiques en Afrique. Le webinaire d'introduction a vu la participation de 15 pays africains et a permis de partager les expériences du Rwanda, du Bénin et de l'Afrique du Sud dans la numérisation de leurs systèmes de gestion des finances publiques (GFP). La discussion a mis en lumière les principaux défis auxquels sont confrontés les pays africains qui tentent de renforcer ces systèmes : gérer, maintenir ou abandonner les systèmes existants ; la surspécification des exigences du système ; des politiques d’achats inadaptées et inflexibles ; et la résistance des parties prenantes. Ces leçons guideront le nouveau volet de travail de CABRI sur l'amélioration numérique de la GFP en Afrique.
À travers le monde, les pays cherchent à améliorer leurs systèmes et services gouvernementaux grâce aux technologies numériques. Tous les contextes ont un constant: la transformation numérique est complexe. Cela nécessite à la fois une préparation et une planification minutieuses, ainsi qu’un changement de comportement et une capacité à s’adapter aux obstacles imprévus.
Les ministères des Finances jouent un rôle central dans la numérisation du gouvernement. Les systèmes financiers sont au cœur des fonctions gouvernementales – garantissant que les ressources nationales sont efficacement collectées, allouées et utilisées pour atteindre les objectifs politiques. Pour lier efficacement les objectifs de financement et les objectifs politiques, les ministères des Finances doivent penser au-delà de la simple mise à niveau des systèmes intégrés de management financier. Ils doivent en effet, réfléchir à la manière de rendre les données pertinentes disponibles lorsque cela est nécessaire et choisir la solution numérique qui permet d’améliorer les fonctions de la GFP. Alors que des solutions numériques deviennent de plus en plus disponibles – telles que la Business Intelligence, le Big Data, l’Intelligence artificielle et l’automatisation des processus robotiques – la question est : Comment les gouvernements peuvent tirer parti de cette boîte à outils numérique en expansion pour mieux relier les systèmes financiers à la prestation de biens et services publics ?
Cette année, CABRI a lancé un nouveau domaine de programme - Améliorer la gestion numérique des finances publiques en Afrique. Partout sur le continent, les gouvernements consacrent beaucoup de temps et d’argent à la mise en œuvre de nouveaux systèmes numériques. Ce domaine de travail vise à accroître le partage des connaissances afin de garantir que les pays membres de CABRI puissent mettre en œuvre plus rapidement et avec succès des solutions qui les aident dans leurs initiatives de réforme budgétaire et renforcent la prestation de services publics.
Le 18 avril 2024, 60 participants de plus de 15 pays ont rejoint un webinaire de CABRI pour lancer ce nouveau domaine de programme. Le webinaire a été l'occasion pour CABRI de commencer à faciliter les discussions sur la gestion numérique des finances publiques, avec des expériences de trois pays lors d'une table ronde :
| Afrique du Sud | Rwanda | Bénin | |
|---|---|---|---|
| HENDRIK SWANEPOEL | PLACIDE MUKWENDE | FRANÇOIS BEKPON | |
| La réforme de l'iFMIS en Afrique du Sud a été lancée au début des années 2000, mais elle s'est heurtée à des défis importants qui ont bloqué la mise en œuvre du nouveau système. Les processus de passation des marchés et la définition des spécifications signifient que l'Afrique du Sud. | Le Rwanda a partagé son expérience de transition « sans papier » grâce à son iFMIS. Le succès de l'iFMIS du Rwanda est dû en partie à l'équipe interne de développeurs, capables d'ajuster les systèmes en fonction de l'évolution des besoins, et à l'engagement profond des niveaux supérieurs du gouvernement en faveur de la numérisation. | Le ministère des Finances du Bénin a expliqué l'intérêt d'utiliser une approche modulaire pour construire ses systèmes numériques de GFP – où différentes solutions logicielles pourraient être utilisées dans différentes parties du système de GFP. L'objectif du Bénin était de garantir une source unique de données et tous les systèmes suivaient un ensemble de principes directeurs établis. | |
Au cours du webinaire d'une heure et demie, de nombreux défis communs ont été soulevés et discutés. Voici quelques points qui ressortent :
Gérer, maintenir ou abandonner les systèmes existants
Chaque pays dispose de plusieurs systèmes numériques existants – qu’il s’agisse d’un SIGF commercial prêt à l’emploi (COTS) ou d’un ensemble d’outils comprenant des classeurs Excel permettant la production de budgets, de rapports et d’analyses. Dans ce contexte moderne, les pays ne partent plus de zéro, mais doivent concevoir des réformes numériques en gardant à l’esprit les systèmes et processus existants, en améliorant le système module par module.
L’exemple de l’Afrique du Sud met en garde contre la négligence des systèmes existants. Une réforme d’un SIGF à grande échelle prend en moyenne sept ans dans un contexte d’Afrique subsaharienne.[1]. En Afrique du Sud, la réforme initiale a été conçue au début des années 2000. Avec la promesse d'un nouveau système intégré, les ministères ont été dissuadés d'investir dans leurs systèmes existants. Cela signifie que les outils originaux basés sur Excel utilisés dans la majorité des fonctions de GFP n'ont pas été révisés ou mis à niveau. Bien que ces outils simples se soient montrés fiables et fonctionnels jusqu'à présent, Hendrik Swanepoel a noté que des fissures commençaient à apparaître en raison de la négligence de ces systèmes existants.
Au Bénin, les systèmes existants ont été maintenus au fur et à mesure du développement des nouveaux systèmes de GFP. François Bekpon a souligné que les systèmes existants ne devraient pas être abandonnés trop rapidement. Au cours de la réforme numérique au Bénin, il y aurait des périodes pendant lesquelles les nouveaux et les anciens systèmes fonctionneraient en parallèle jusqu'à ce que la confiance dans la capacité des nouveaux systèmes à collecter des données de qualité et dans la capacité à faire fonctionner ces nouveaux systèmes soit établie. Ce n’est qu’après que le nouveau système a été essayé, testé et ajusté que les anciens systèmes ont été retirés.
Définir le cahier des charges – le problème de la langue
De nombreuses recherches mettent en évidence la nécessité d’être adaptatif et itératif dans la conception et le développement de systèmes numériques.[2]. Cela implique de s'éloigner de la planification linéaire, dans laquelle les spécifications sont définies à l'avance et la capacité à s'adapter aux expériences des utilisateurs et aux changements en cours dans les processus de GFP peut être restreinte. Il n'est pas toujours possible de définir dès le départ les spécifications exactes, mais les systèmes numériques ne peuvent pas non plus être développés sans la mise en place de certains paramètres. Les pays ont donc besoin d’un processus qui recueille continuellement des commentaires et des contributions et les utilise pour ajuster le plan, les spécifications du système et les outils. L’objectif de cette approche est de maintenir l’accent de la réforme numérique sur les objectifs ultimes qu’elle tente d’atteindre. Cela nécessite une forte capacité de coordination et de consensus au sein du gouvernement.
L’une des raisons pour lesquelles il est si difficile de définir des spécifications est que les systèmes numériques de GFP sont un processus multidisciplinaire. Il comprend des spécialistes informatiques techniques et une pléthore d’utilisateurs – des économistes aux spécialistes des données, en passant par les comptables et les agents de transactions. Chaque utilisateur a une compréhension différente des besoins et de la finalité du système numérique. Alors que les développeurs tentent de répondre à ces besoins, il n’existe aucun traducteur entre ces experts. Trop souvent, il y a un décalage dans la compréhension et le système qui en résulte ne répond pas aux attentes des différents utilisateurs.
Au Rwanda, le regroupement en interne de l’équipe de développement du SIGF a contribué à résoudre ce problème. Placide Mukwende a expliqué qu'il existe une équipe dédiée au ministère des Finances chargée de développer et d'améliorer constamment les SIGF. Cela signifie que lorsqu'un décalage entre les attentes ou les commentaires des utilisateurs est identifié, l'équipe le transmettra aux développeurs qui seront mieux en mesure d'y répondre, par rapport à l'époque où le gouvernement s'appuyait par exemple sur des prestataires de services externes.
Les marchés publics pour les réformes numériques sont un défi
Les spécifications jouent un rôle important dans les processus de passation de marchés publics pour les systèmes numériques. Les règles existantes en matière de marchés publics exigent souvent que les ministères des Finances définissent leurs besoins dès le départ lorsqu'ils sous-traitent le développement des systèmes numériques. Ces processus sont souvent en place et appliqués par la loi pour gérer les risques potentiels pendant la phase de gestion des contrats et également pour tirer parti des économies d’échelle et des économies de coûts. Cependant, ces approches traditionnelles en matière de passation des marchés publics peuvent limiter la capacité des gouvernements à adopter une approche adaptative et axée sur les problèmes et finissent parfois par coûter plus cher que prévu, en particulier lorsque des goulots d'étranglement surviennent et que les spécifications doivent être reconsidérées. Ils négligent également souvent les investissements importants nécessaires à la mise à niveau des infrastructures (par exemple serveurs, centres de données, périphériques réseau, ordinateurs), à la maintenance des systèmes et aux formations continues.
Compte tenu de la nature multidisciplinaire d’une réforme de la GFP numérique, il existe également un risque de surspécification. Cela se produit lorsque les équipes tentent d'être « très précises », alors que souvent le changement souhaité n'est pas encore entièrement connu en raison de l'imprévisibilité des pratiques de GFP et de la gestion du changement. Les prestataires de services et les développeurs sous contrat peuvent respecter les spécifications définies, mais ne sont pas incités ni équipés pour se concentrer sur la remise en question de ces spécifications, la résolution des problèmes et l'obtention des résultats souhaités grâce aux réformes.
L'approche modulaire du Bénin dans sa transformation numérique a permis d'éviter les problèmes de spécifications excessives. Plutôt que de définir précisément à quoi ressemblerait chaque composant du système numérique, le pays a défini des principes directeurs pour les systèmes de données du secteur public. Il a permis à différentes solutions d'émerger et de s'adapter, tout en conservant un système unifié et interopérable basé sur des règles de partage de données simples mais claires (spécifications de données communes, plateformes partagées).
La gestion humaine
Une dernière préoccupation commune dans la mise en œuvre d’un nouveau système numérique réside dans la gestion et la compétence des personnes. Le succès d’une réforme numérique ne réside pas seulement dans la conception et le développement d’un nouveau système, mais aussi dans la réflexion sur la manière dont il sera utilisé. Cela nécessite une « culture numérique » accrue, ainsi qu’une confiance dans les données numériques. Même un bon système numérique, qui réduit le besoin d’activités répétitives et améliore le partage de données, est inutile dans un contexte où les gens ne sont pas suffisamment formés, disposés ou confiants pour l’utiliser.
Au Rwanda, la transition vers des systèmes de GFP sans papier a été soutenue par les plus hauts niveaux du gouvernement. Les ministres ont été parmi les premiers à s’orienter vers les signatures et approbations numériques. Cependant, le passage à la dématérialisation a rencontré une certaine résistance, car les individus ont perdu leurs indemnités de voyage car ils n'étaient pas obligés d'apporter physiquement des documents à Kigali pour les faire signer. La résistance au changement doit être étudiée pour comprendre les causes profondes et les solutions potentielles.
Comprendre les comportements, les incitations et les capacités des utilisateurs, ainsi que ceux qui pourraient résister à une réforme numérique, est un élément essentiel de la gestion du changement. La transformation numérique ne consiste pas simplement à mettre en œuvre un système numérique, mais nécessite une attention particulière aux besoins des utilisateurs, aux systèmes qui peuvent être améliorés et aux perdants potentiels du processus.
Programme d'amélioration de la GFP numérique de CABRI
Une grande partie de la discussion au cours du premier webinaire s'est concentrée sur les expériences des pays et les défis liés à la mise en œuvre d'un SIGF « de base » pour renforcer les systèmes de GFP et améliorer la prestation de services. Il est cependant essentiel que nous commencions à regarder au-delà du SIGF dans notre compréhension de la GFP numérique. À CABRI, nous reconnaissons que l'objectif n'est pas de mettre en œuvre un système numérique en soi, mais plutôt de garantir que les systèmes numériques améliorent la manière dont les ressources nationales sont collectées, allouées et utilisées pour atteindre les objectifs politiques. Cela suggère d’intégrer les besoins des ministères, départements et agences (MDA) et de comprendre comment ils collectent et utilisent les données financières pour améliorer la prestation de services et les résultats en matière de population.
Avec le soutien de la Fondation Bill et Melinda Gates, CABRI a lancé un exercice de cadrage de six mois pour comprendre l'écart entre les systèmes de financement et les décisions de prestation de services, ainsi que les opportunités que la numérisation présente pour combler cet écart. Cette enquête façonnera l’avenir de notre travail en matière de GFP numérique. Au cours de cette période de six mois, CABRI mènera cinq examens approfondis des expériences des pays en matière de numérisation de leurs systèmes de GFP – en regardant au-delà de l'iFMIS pour comprendre comment différents systèmes de données sont rassemblés pour renforcer la prestation de services.
Ces examens, ainsi qu'un deuxième webinaire qui aura lieu à la mi-2024, seront utilisés pour concevoir la deuxième phase du travail de CABRI. L’objectif est d’améliorer le partage des connaissances pour des réformes réussies de la GFP numérique. Cela pourrait être réalisé grâce à une composante numérique du programme phare de CABRI « Renforcer les compétences en finances publiques » en organisant un Dialogue sur les Politiques pour partager les expériences des pays dans l'identification de solutions aux défis ci-dessus, ou en créant un référentiel en ligne qui héberge le travail effectué à ce jour sur le continent africain en matière de numérisation de la GFP. Nous espérons concevoir conjointement cette prochaine étape avec nos États membres, afin de garantir que les solutions correspondent aux besoins du continent.
Si vous souhaitez participer aux examens nationaux ou si vous avez des suggestions sur les domaines d'intervention de ce travail, veuillez me contacter : giselle.hadley@cabri-sbo.org.
L'enregistrement complet du webinaire est disponible ici, ainsi que la présentation PowerPoint utilisée.
[1]Dener, C., Watkins, J. et Dorotinsky. W. (2011). Systèmes d'information de gestion financière : 25 ans d'expérience de la Banque mondiale sur ce qui fonctionne et ce qui ne fonctionne pas. Washington, DC : Banque mondiale
[2]Dont : Long, C., Cangiano, M., Middleton, E., et al. (2023) Gestion numérique des finances publiques : un paradigme émergent. Document de travail de l'ODI. Londres : ODI
Et : Uña, G., Allen, R. et Botton, N. Notes techniques et manuels du FMI (2019) Comment concevoir un système d'information de gestion financière : une approche modulaire. Washington DC.